Domani mattina, martedì 23 giugno, la prima causa trattata nell’udienza pubblica in Corte Costituzionale riguarderà una disabile affetta da grave tetraplegia, costretta a vivere in carrozzella, e il suo misero assegno di invalidità civile che, al momento del ricorso, era pari ad euro 279,47 mensili e ancora nel 2020 corrisponde ad un importo di euro 286,81.
Secondo la ricorrente e la Corte di Appello di Torino, che ha sollevato questione di illegittimità costituzionale, gli importi degli assegni di invalidità sono “largamente insufficienti a garantire il soddisfacimento dei bisogni primari della vita” tutelati dalla Costituzione e violano in termini di manifesta irragionevolezza La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.
Di seguito, l’ordinanza della Corte di Appello di Torino.
N. 240 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 giugno 2019
Ordinanza del 3 giugno 2019 della Corte d'appello di Torino nel
procedimento civile promosso da B. S. in persona del suo tutore B. V.
contro Istituto nazionale della previdenza sociale - Inps.
Previdenza e assistenza - Pensione di inabilita' concessa ai mutilati
e invalidi civili di eta' superiore agli anni diciotto nei cui
confronti sia accertata una totale inabilita' lavorativa - Importo.
Previdenza e assistenza - Incremento delle pensioni in favore di
soggetti disagiati - Concessione dei benefici incrementativi anche
agli invalidi civili totali titolari di pensione - Requisito
anagrafico.
- Legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge del D.L. 30
gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi
civili), art. 12, primo comma; legge 28 dicembre 2001, n. 448
("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2002)"), art. 38, comma 4.
(GU n. 2 del 2020-01-08)
LA CORTE D'APPELLO DI TORINO
Sezione lavoro
Composta da:
dott. Rita Maria Mancuso, Presidente rel.;
dott. Federico Grillo Pasquarelli, consigliere;
dott. Silvia Casarino, consigliere,
a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 29 maggio
2019, ha pronunciato la seguente ordinanza, nella causa di lavoro
iscritta al n. 183/20187 R.G.L. promossa da:
B. S. in persona del suo tutore B. V., nata a... l'......,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Motta e Annamaria Torrani
Cerenzia per procura speciale in atti ed elettivamente domiciliata
presso il loro studio in Torino, via Castellamonte n. 1, appellante;
Contro Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS,
corrente in Roma, in persona del suo Presidente pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Giorgio Ruta per procura generale
alle liti a rogito notaio Paolo Castellini di Roma rep. n.
80974/21569 del 21 luglio 2015, elettivamente domiciliato in Torino,
via Arcivescovado n. 9 presso l'Avvocatura distrettuale INPS di
Torino, appellato.
1. Con ricorso depositato il 3 ottobre 2016 diretto al Tribunale
di Torino, B. S., a mezzo del suo tutore B. V., evocava in giudizio
l'INPS esponendo: di essere affetta da tetraplegia spastica
neonatale; di essere percio' costretta a vivere in carrozzella ed
essere incapace non solo a svolgere i piu' elementari atti quotidiani
della vita (come lavarsi, vestirsi, alimentarsi ecc.) ma anche di
comunicare con l'esterno; di essere stata riconosciuta inabile al
lavoro al 100% e percepire pertanto la pensione di inabilita' di cui
all'art. 12, legge 30 marzo 1971, n. 118 («Conversione in legge del
decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei
mutilati e invalidi civili») ammontante nell'anno 2016 ad euro 279,47
mensili per tredici mensilita', maggiorata di euro 10,33 mensili ai
sensi dell'art. 70, comma 6, legge n. 388/2000; di avere presentato
all'INPS il 2 agosto 2015 domanda volta ad ottenere la «maggiorazione
sociale al milione» prevista dall'art. 38, legge 28 dicembre 2001, n.
448, domanda che l'Istituto aveva respinto per difetto del requisito
anagrafico di 60 anni di eta'; di avere vanamente proposto ricorso
amministrativo avverso il diniego dell'INPS. La ricorrente deduceva
che l'ammontare complessivo della pensione percepita era largamente
insufficiente a garantirle il soddisfacimento dei bisogni primari
della vita e che pertanto il cit. art. 12, legge n. 118/1971 doveva
ritenersi in contrasto: con l'art. 38. comma 1, della Costituzione
(che garantisce ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei
mezzi necessari per vivere al mantenimento ed all'assistenza
sociale); con l'art. 3 della Costituzione (per essere la pensione
erogatale sensibilmente ed irragionevolmente inferiore sia
all'assegno sociale di cui all'art. 3, comma 6, legge 8 agosto 1995,
n. 335, erogato agli ultrasessantacinquenni privi di reddito sia al
«trattamento minimo» previsto dall'art. 38, legge n. 448/2001 in
favore dei pensionati in condizioni disagiate in possesso di
determinati requisiti di eta' e di reddito) - sotto il profilo della
norma interposta, con gli articoli 10, comma 1, e 117, comma 1, della
Costituzione (come sostituito dall'art. 3 della legge cost. n.
3/2001), per contrasto con gli articoli 4 e 28 della Convenzione
delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita'
stipulata a New York il 13 dicembre 2006, resa esecutiva in Italia
con legge n. 18/2009, nonche' con gli articoli 26 e 34 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea richiamata dall'art. 6
del Trattato di Lisbona.
La ricorrente chiedeva dunque al Tribunale adito, previa positiva
valutazione della rilevanza e non manifesta in fondatezza della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12, legge n.
118/1971 in riferimento agli articoli 3, comma 1 e 2, 38, comma 1,
10, comma 1 e 117, comma 1 della Costituzione, di rimettere gli atti
alla Corte costituzionale e quindi di condannare l'INPS al pagamento
in suo favore della pensione di inabilita' in misura non inferiore al
minimo previsto dall'art. 38, legge n. 448/2001 o in misura non
inferiore all'assegno sociale di cui all'art. 3, comma 6, legge n.
335/1995 e comunque in misura tale da assicurarle il proprio decoroso
mantenimento.
2. Si costituiva in giudizio l'INPS chiedendo il rigetto del
ricorso avversario perche' infondato, deducendo anzitutto che la B.
S. era titolare, oltre che della pensione di inabilita' ex art. 12,
legge n. 118/1971 maggiorata dell'importo mensile di euro 10,33 (ex
art. 70, comma 6, legge n. 388/2000), anche dell'indennita' di
accompagnamento di cui all'art. 1, legge n. 18/1980 avente un importo
mensile di euro 515,43 per dodici mensilita', sicche' la stessa
veniva a percepire mensilmente un importo complessivo di euro 805,23
sufficiente a garantirle un dignitoso mantenimento, e ribadendo di
non aver potuto accogliere la domanda volta al riconoscimento della
maggiorazione di cui all'art. 38, legge n. 448/2001 per difetto in
capo alla B. del requisito anagrafico richiesto di 60 anni di eta'.
3. Il Tribunale di Torino con sentenza n. 1720/2017 pubblicata il
21 settembre 2017 respingeva il ricorso e compensava le spese
processuali. Il Tribunale riteneva infatti manifestamente infondata
la questione di legittimita' costituzionale sollevata col ricorso
introduttivo, osservando al riguardo: a) che in base all'art. 28,
legge n. 87/1953 il controllo di legittimita' della Corte
costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge escludeva
«ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del
potere discrezionale del Parlamento» e che pertanto non poteva
sollevarsi una questione volta ad «imporre al Giudice delle leggi di
sostituirsi al legislatore ordinario nel compiere una scelta
discrezionale su un dato tema, da regolarsi secondo la normativa
primaria»; b) che l'art. 38 della Costituzione, pur riconoscendo agli
inabili al lavoro il diritto al mantenimento, non forniva alcuna
indicazione sulle modalita' di attuazione di tale diritto ne' tanto
meno sulla misura degli eventuali sussidi, rimettendo tale
valutazione alla piena discrezionalita' del legislatore ordinario, il
quale d'altronde deve tenere conto anche delle esigenze di finanza
pubblica, bene anch'esso costituzionalmente protetto dall'art. 81
della Costituzione (come sostituito dall'art. 1, legge costituzionale
n. 1/2012); c) che, allo stesso modo, la normativa comunitaria ed
internazionale richiamata dalla ricorrente dettava unicamente
principi generali per i legislatori nazionali senza stabilire «nel
dettaglio dei limiti alla discrezionalita' di cui essi legislatori
godono nel dare attuazione al diritto all'assistenza sociale dei
disabili»; d) che arbitraria era inoltre la comparazione - effettuata
dalla difesa della ricorrente - fra la pensione di inabilita' in
godimento e l'assegno sociale previsto dall'art. 3, comma 6, legge n.
335/1995 a favore dei cittadini ultrasessantacinquenni, trattandosi
di istituti del tutto diversi destinati ad assolvere funzioni
differenti, sicche' non poteva configurarsi nel caso alcuna
violazione dell'art. 3 della Costituzione ipotizzabile solo in
presenza di discipline diverse destinate a regolare situazioni
identiche o assolutamente comparabili, situazione non ricorrente nel
caso di specie.
4. Avverso detta sentenza ha interposto tempestivo appello B. S.
per il tramite del suo tutore B. V., riproponendo la questione di
legittimita' costituzionale di cui al ricorso introduttivo e
chiedendo nel merito l'accoglimento delle originarie conclusioni
sulla base delle seguenti censure: (I) la discrezionalita' del
legislatore nella individuazione delle misure a favore delle persone
inabili trova un limite, anche secondo la Corte delle leggi,
nell'esigenza di garantire una «misura minima essenziale di
protezione» al di sotto della quale i diritti costituzionalmente
garantiti verrebbero violati; (II) rientra si' nella discrezionalita'
del legislatore il contemperamento fra il soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti, quale quello al mantenimento degli
inabili sprovvisti di mezzi previsto dall'art. 38, comma 1, della
Costituzione, e le necessita' della finanza pubblica, ma la norma
primaria non puo' essere sottratta al sindacato di costituzionalita'
quando risulti affetta da «manifesta irrazionalita'», come deve nel
caso ritenersi la disposizione di cui all'art. 12, legge n. 118/1971
che riconosce al cittadino disabile totalmente inabile al lavoro un
trattamento oggettivamente inadeguato al proprio mantenimento e pure
sensibilmente inferiore a quello stabilito, per fronteggiare analoghe
situazioni di bisogno, dall'art. 3, comma 6, legge n. 335/1995 e
dall'art. 38, legge n. 448/2001; (III) il primo giudice ha errato
nell'escludere la violazione dell'art. 3 della Costituzione sul
presupposto della «incomparabilita'» fra la pensione di inabilita' ex
art. 12, legge n. 118/1971 e l'assegno sociale di cui all'art. 3,
comma 6, legge n. 335/1995, trattandosi invece di trattamenti aventi
entrambi natura assistenziale, corrisposti - come pure riconosciuto
dalla Corte costituzionale - in ragione della comune condizione di
inabilita' al lavoro, per infermita' o per eta', del soggetto e di
carenza dei mezzi necessari per vivere, tanto che al compimento del
65° anno di eta' la pensione di inabilita' si trasforma
automaticamente nell'assegno sociale; (IV) diversamente da quanto
asserito dal primo giudice si configura una violazione pure degli
articoli 10, comma 1, e 117, comma 1, della Costituzione poiche' le
Convenzioni europee e internazionali richiamate nel ricorso
introduttivo dettano direttive e criteri che vincolano il legislatore
nazionale e che sono univocamente orientati ad assicurare ai disabili
una tutela effettiva e non meramente teorica.
5. L'INPS si e' costituito chiedendo il rigetto del gravame,
riproponendo le stesse difese del primo grado.
6. Questa Corte, acquisite informative dalle parti circa
l'attribuibilita' alla ricorrente dei benefici recentemente
introdotti dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 convertito in
legge 28 marzo 2019, n. 26 («Disposizioni urgenti in materia di
reddito di cittadinanza e di pensioni»), invitate le parti alla
discussione in ordine alla rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale riproposta dalla B.
nel ricorso in appello, all'udienza del 29 maggio 2019 ha riservato
la decisione.
7. Risultano documentalmente provate e sono comunque pacifiche in
causa le condizioni psico-fisiche in cui versa la ricorrente B. S.:
la stessa. che oggi ha 47 anni, e' affetta da «ritardo mentale
profondo e grave tetraparesi spastica da anossia neonatale» ed in
conseguenza di tale patologia e' costretta a vivere su una sedia a
rotelle, e' totalmente dipendente da terzi per il compimento di tutti
gli atti della vita (lavarsi, vestirsi, alimentarsi, coricarsi ecc.),
dispone di limitatissime funzioni intellettive, comunicative e
relazionali, non essendo neppure in grado di parlare ed esprimere i
propri bisogni (nel verbale in atti del 2 febbraio 2011 della
Commissione medica superiore dell'INPS si legge: «Giunge in
carrozzina con sostegno anteriore per scarso controllo del tronco.
Quadro di grave tetraparesi spastica con retrazioni spastiche ai
quattro arti. Ipertono flessorio AASS. estensorio AAII di grado
elevato. Incontinenza sfinterica. Non mantiene la stazione eretta
autonomamente; non deambula. Emette suoni disarticolati.
Completamente estranea all'ambiente. Scialorrea»).
8. Pacifico e' altresi' che in ragione della predetta patologia
B. S. sia stata riconosciuta totalmente inabile nonche' in possesso
dei requisiti per l'indennita' di accompagnamento ex art. 1, legge n.
18/1980 e che, pertanto, essendo in possesso del relativo requisito
reddituale, percepisca la pensione di inabilita' di cui all'art. 12,
legge n. 118/1971, nonche' la maggiorazione mensile di euro 10,33 di
cui all'art. 70, comma 6, legge n. 388/2000 e l'indennita' di
accompagnamento ex art. 1 legge n. 18/1980, ammontante nell'anno 2018
ad euro 515,43 mensili per dodici mensilita'.
9. L'art. 12, comma 1, legge 30 marzo 1971, n. 118 prevede: «Ai
cittadini ed invalidi civili di eta' superiore agli anni 18, nei cui
confronti, in sede di visita medico-sanitaria, sia stata accertata
una totale inabilita' lavorativa, e' concessa a carico dello Stato e
a cura del Ministero dell'interno (ora dall'INPS: n.d.e.), una
pensione di inabilita' di lire 234.000 annue da ripartire in tredici
mensilita' con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello della presentazione della domanda per l'accertamento
dell'inabilita'» l'importo annuo della pensione, originariamente pari
a lire 234.000, e' stato e levato nel corso del tempo con appositi
provvedimenti legislativi (v. art. 7, comma 1, decreto-legge n.
30/1974 conv. con modif. in legge n. 114/1974, art. 5, comma 1, legge
n. 160/1975, art. 14-septies, comma 1, decreto-legge n. 663/1979 con
v. in legge n. 33/1980) ed e' soggetto alla perequazione automatica
al costo della vita secondo gli indici ISTAT disposta con appositi
decreti ministeriali (v. art. 7, legge n. 160/1975 e art. 11, comma
1, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503), di talche' la
pensione di inabilita' in godimento della B. ammontava nell'anno 2018
ad euro 282,55 per tredici mensilita' (oltre alla maggiorazione di
euro 10,33 mensili) ed ammonta nell'anno 2019, per effetto della
rivalutazione dell'1,1% disposta con decreto ministeriale 16 novembre
2018, ad euro 285,66 per tredici mensilita';
10. Incontroverso ancora e' che l'INPS abbia respinto, unicamente
per difetto del requisito anagrafico dei 60 anni, la domanda
amministrativa presentata dalla B. il 2 agosto 2015 volta ad ottenere
la cd. «maggiorazione al milione» prevista dall'art. 38, comma 4,
legge n. 448/2001 a favore, fra l'altro, dei cittadini invalidi
civili totali aventi eta' pari o superiore a sessanta anni.
11. Non ritiene anzitutto questa Corte che nella valutazione
circa la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 1, legge n. 118/1971
riproposta dalla B. nell'appello possa tenersi conto della erogazione
alla stessa dell'indennita' di accompagnamento riconosciuta, ex art.
1, legge 11 febbraio 1980, n. 18, agli invalidi civili totalmente
inabili nei cui confronti sia accertata l'impossibilita' di
deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o la
necessita' di un'assistenza continua non essendo in grado di compiere
autonomamente gli atti quotidiani della vita, rispondendo tale
provvidenza a finalita' diverse da quella che presiede all'erogazione
della pensione di inabilita', diretta invece a garantire al soggetto
totalmente inabile al lavoro privo di mezzi sufficienti il necessario
per far fronte alle spese indispensabili al proprio mantenimento.
Merita al riguardo segnalare che gia' la Corte costituzionale ha
avuto modo di ritenere con la sentenza n. 346/1989 la diversa
funzione cui assolvono le prestazioni assistenziali connesse alla
invalidita' e l'indennita' di accompagnamento, «le quali tendono,
nell'un caso, a sopperire alla condizione di bisogno di chi a causa
dell'invalidita' non e' in grado di procacciarsi i necessari mezzi di
sostentamento, nell'altro, a consentire ai soggetti non
autosufficienti condizioni esistenziali compatibili con la dignita'
della persona umana».
12. L'importo sopra indicato della pensione di inabilita'
percepito dalla B., anche se integrato di euro 10,33 mensili, non e'
certamente sufficiente, per comune esperienza, a garantire
all'appellante il soddisfacimento dei piu' elementari bisogni della
vita, come alimentarsi, vestirsi e reperire un'abitazione, e cio'
tanto piu' considerando che la stessa, a causa della gravissima
patologia da cui e' affetta, e' priva della benche' minima capacita'
di guadagno e non e' quindi in grado di svolgere alcuna attivita'
lavorativa che potrebbe in ipotesi consentirle di procurarsi un
reddito che, cumulato col trattamento pensionistico in godimento e di
entita' tale da non comportare il superamento del limite reddituale
richiesto dalla legge per il mantenimento della prestazione
assistenziale, possa garantirle di far fronte alle minime esigenze
vitali.
L'inadeguatezza dell'importo di pensione mensilmente percepito
dalla B. a garantire alla stessa il soddisfacimento delle minime
esigenze vitali, trova peraltro conferma anche nella giurisprudenza
della Corte di cassazione: investita dell'impugnazione avverso la
sentenza che aveva respinto l'opposizione avverso l'ordinanza del
giudice dell'esecuzione di rigetto dell'istanza di assegnazione di un
quinto di una pensione Enasarco di euro 414,15 mensili, la S.C., con
la sentenza n. 6548 del 22 marzo 2011, dopo aver richiamato la
necessita' - affermata dalla Corte costituzionale: v. sentenza n.
506/2002 - di limitare l'impignorabilita' della pensione a quella
sola parte idonea ad assicurare al pensionato «mezzi adeguati alle
sue esigenze di vita», ha respinto il ricorso avendo condiviso la
«ratio decidendi» dell'ordinanza del giudice dell'esecuzione, e del
successivo rigetto dell'opposizione ex art. 617 del codice di
procedura civile, in ordine alla «riconducibilita' alla comune
esperienza della nozione della totale insufficienza... a garantire le
minime esigenze di vita del pensionato, ivi comprendendovi gli
esborsi per l'alimentazione indispensabile per sopravvivere, per il
vestiario e per l'abitazione (disponibilita' dell'immobile e consumi
ordinari di luce, acqua e gas), sia pure nei limiti della soglia
minima dell'esigenza dignitosa» sia della somma di euro 303,25
mensili, corrispondente alla pensione sociale e predicata invece dal
ricorrente come adeguata a soddisfare gli elementari bisogni di vita
del pensionato, sia della poco maggiore somma di euro 414,15 erogata
dal terzo pignorato al debitore.
Si rinvengono d'altronde nell'ordinamento diverse disposizioni di
legge che, pur non individuando direttamente l'ammontare della
pensione idoneo ad assicurare al pensionato mezzi adeguati alle
esigenze della vita, forniscono ciononostante indicazioni
significative in tal senso: si veda ad esempio il nuovo testo
dell'art. 545, comma 7, codice di procedura civile (introdotto
dall'art. 13, comma 1, lettera l, del decreto-legge n. 83/2015 conv.
con modif. nella legge n. 132/2015) che ha stabilito
l'impignorabilita' delle somme dovute a titolo di pensione, di
indennita' che tengono luogo di pensione o di altri assegni di
quiescenza «per un ammontare corrispondente alla misura massima
mensile dell'assegno sociale aumentato della meta'» nonche' il gia'
citato art. 38, legge n. 448/2001 che ha disposto, in presenza di
determinati requisiti reddituali e di eta', l'incremento «al milione»
di diversi trattamenti pensionistici dei soggetti disagiati <fino a
garantire un reddito proprio pari a 516,46 euro al mese per tredici
mensilita'».
13. La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12,
comma 1, legge n. 118/1971, laddove riconosce al soggetto totalmente
inabile, per di piu' affetto - come nel caso - da gravissima
disabilita' e privo percio' della benche' minima capacita' di
guadagno, un importo di pensione del tutto insufficiente a
garantirgli il soddisfacimento delle elementari esigenze della vita
appare dunque non manifestamente infondata in relazione anzitutto
all'art. 38, comma 1 della Costituzione che sancisce il diritto di
«ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari
per vivere ... al mantenimento e all'assistenza sociale».
Vero e' che il legislatore gode di discrezionalita' nella
individuazione e determinazione delle misure atte a concretizzare «il
diritto al mantenimento» sancito dalla disposizione costituzionale,
ma tale discrezionalita' trova un limite nella necessita' di
assicurare il soddisfacimento delle esigenze minime vitali della
persona, esigenze minime che - come gia' osservato - la pensione di
inabilita' in godimento alla B. non e' certo in grado di assicurare.
La Corte costituzionale in diverse sentenze ha ribadito che il
potere discrezionale del legislatore non e' assoluto ma condizionato
dal «rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie» (v. ad es.
sentenze n. 180/2001 e 226/2000), principio che la stessa Corte delle
leggi ha di recente ribadito nella sentenza n. 80/2010 ove e' stato
ritenuto che in presenza di un «diritto fondamentale» quale quello
del disabile all'istruzione (e diritto «fondamentale» e' pure, a
parere di questo Collegio, quello sancito dall'art. 38, comma 1,
della Costituzione a favore dei cittadini inabili privi di mezzi), la
discrezionalita' del legislatore «nell'individuazione delle misure
necessarie a tutela dei diritti delle persone con disabilita' non ha
carattere assoluto ma trova un limite nel rispetto di un nucleo
indefettibile di garanzie» per gli interessati.
La necessita' di contemperare il diritto dei cittadini inabili
privi dei mezzi necessari per vivere e, come nel caso, anche della
benche' minima capacita' di guadagno, di conseguire dallo Stato
quanto necessario per soddisfare le esigenze elementari della vita
con le disponibilita' finanziarie e con il principio, pure di rilievo
costituzionale (v. art. 81, comma 1, della Costituzione, come
sostituito dall'art. 1, legge costituzionale n. 1/2012), di
assicurare l'equilibrio di bilancio, non puo' d'altronde consentire
di ritenere conformi al precetto di cui all'art. 38, comma 1, della
Costituzione, disposizioni di legge che, come l'art. 12, comma 1,
legge n. 118/1971, assicurino ai soggetti in questione provvidenze in
concreto del tutto inidonee a garantire l'effettivo soddisfacimento
delle minime esigenze vitali: la stessa Corte costituzionale, ad
esempio con la sentenza n. 275/2016, ha piu' volte posto l'accento
sulla necessita' che il legislatore garantisca l'attuazione e
«l'effettivita'» del diritto costituzionalmente garantito, osservando
inoltre, quanto al limite costituito dalle esigenze di bilancio, che
«il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivo il
diritto allo studio e all'educazione degli alunni disabili non puo'
essere finanziariamente condizionato in termini assoluti e generali»
e che «e' la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul
bilancio e non l'equilibrio di questo a condizionarne la doverosa
erogazione».
14. La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12,
comma 1, legge n. 118/1971 appare non manifestare infondata, sotto il
profilo della ragionevolezza, anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione che sancisce l'uguaglianza dei cittadini davanti alla
legge senza distinzione «di condizioni personali e sociali» (comma 1)
e pone a carico della Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli
di ordine economico e sociale che limitando di fatto la liberta' ed
eguaglianza dei cittadini impediscono «il pieno sviluppo della
persona umana» (comma 2).
La pensione di inabilita' di che trattasi viene riconosciuta agli
invalidi civili di eta' compresa fra i diciotto ed i 65 anni (nel
2018 66 anni per effetto dell'art. 24, comma 8, decreto-legge n.
201/2011 conv. con modif. nella legge n. 214/2011) nei cui confronti
sia stata accettata una totale inabilita' lavorativa e che siano in
possesso del requisito reddituale stabilito anno per anno dall'INPS.
L'assegno sociale di cui all'art. 3, comma 6, legge n. 335/1995,
che nell'anno 2018 ammontava pacificamente ad euro 453,00 mensili per
tredici mensilita' nella sua misura intera (ed ammonta nel corrente
anno ad euro 458 mensili), viene riconosciuto ai cittadini
ultrasessantacinquenni (a decorrere dal 1° gennaio 2018 ultra 66enni:
v. art. 24, comma 8, decreto-legge n. 201/2001 sopra cit.) che siano
in possesso di determinati requisiti reddituali, meno favorevoli di
quelli stabiliti per l'attribuzione della pensione di inabilita' in
ragione anche della computabilita' del reddito del coniuge.
La pensione di inabilita' e l'assegno sociale sono trattamenti
fra loro assimilabili: come affermato anche dalla Corte
costituzionale (v. ad esempio sentenza n. 769/1988) le due
prestazioni hanno la stessa natura assistenziale, essendo dirette a
sopperire ai bisogni dei soggetti privi di mezzi che siano inabili al
lavoro o a causa di infermita' (pensione di inabilita') ovvero per
ragioni di eta' (assegno sociale).
L'assimilabilita' delle due provvidenze e' resa ancor piu'
evidente dalla circostanza che ai sensi dell'art. 19 legge n.
118/1971 al compimento dei 65 (ora 66) anni di eta' la pensione di
inabilita' di cui all'art. 12, legge n. 118/1971 viene
automaticamente sostituita con l'assegno sociale: l'importo mensile
della pensione di inabilita' viene quindi adeguato all'importo
dell'assegno sociale, ma restano fermi i diversi e piu' favorevoli
requisiti reddituali stabiliti per l'attribuzione della pensione di
inabilita'.
Appare dunque irragionevole, ad avviso del Collegio, riconoscere
al soggetto totalmente inabile infra 65enne (oggi infra 66enne) che
si trovi come nel caso della B. privo della benche' minima capacita'
di guadagno in ragione della gravissima infermita' da cui e' affetto
un trattamento di ammontare sensibilmente inferiore a quello
dell'assegno sociale, nonostante la comune situazione di bisogno
determinata in entrambi i casi dalla inabilita' al lavoro (per
infermita' nell'un caso e per l'eta' nell'altro caso), tanto piu'
considerando che la Corte costituzionale ha ripetutamente
sottolineato la diversita' e specialita' della condizione degli
invalidi civili assoluti, meritevoli, perlomeno sotto l'aspetto del
requisito reddituale, di «un trattamento di miglior favore» rispetto
agli aspiranti all'assegno sociale (v. ad es. sentenza n. 88/1992
pronunciatasi in riferimento alla pensione sociale di cui all'art. 26
legge n. 153/1969 poi sostituita, a decorrere dal 1° gennaio 1996,
dal l'assegno sociale di cui al cit. art. 3, comma 6, legge n.
335/1995).
15. L'art. 12, comma 1, legge n. 118/1971, laddove attribuisce ai
soggetti totalmente inabili, portatori come e' il caso della odierna
appellante di una gravissima disabilita', un trattamento
pensionistico largamente insufficiente alle piu' elementari esigenze
della vita appare altresi' in contrasto con gli articoli 10, comma 1,
e 117, comma 1 della Costituzione che rispettivamente prevedono che
l'ordinamento giuridico italiano debba conformarsi «alle norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute» e che la potesta'
legislativa dello Stato debba essere esercitata nel rispetto anche
«dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali».
La Convenzione O.N.U. sui diritti delle persone con disabilita',
siglata a New York il 13 dicembre 2006, ratificata dallo Stato
italiano con la legge 3 marzo 2009, n. 18 e infine approvata con la
decisione del Consiglio dell'U.E. del 26 novembre 2009 (2010/48/CE),
ha previsto: all'art. 4 l'impegno degli Stati Parti «ad assicurare e
promuovere la piena realizzazione di tutti i diritti umani e delle
liberta' fondamentali per tutte le persone con disabilita'» (comma 1)
nonche' «in merito ai diritti economici, sociali e culturali ... a
prendere misure, per il massimo delle proprie risorse disponibili ...
in vista del conseguimento della piena realizzazione di tali diritti»
(comma 4); all'art. 28, comma 1, che «Gli Stati Parti riconoscono il
diritto delle persone con disabilita' ad un livello di vita adeguato
per se' e per le proprie famiglie, incluse adeguate condizioni di
alimentazione, vestiario e alloggio, ed al continuo miglioramento
delle condizioni di vita, e devono prendere misure appropriate per
proteggere e promuovere l'esercizio di questo diritto» ed al comma 2
che «Gli Stati Parti riconoscono il diritto delle persone con
disabilita' alla protezione sociale ed al godimento di questo
diritto... e prenderanno misure appropriate per tutelare e promuovere
l'esercizio di questo diritto, includendo misure per: (...) (b)
assicurare l'accesso alle persone con disabilita', in particolare
alle donne e alle ragazze con disabilita' e alle persone anziane con
disabilita', ai programmi di protezione sociale ed a quelli di
riduzione della poverta': (c) assicurare alle persone con disabilita'
che vivono in condizioni di poverta' l'accesso all'aiuto pubblico per
coprire le spese collegate alle disabilita' (...); (e) assicurare
pari accesso alle persone con disabilita' a programmi e benefici per
il pensionamento».
A sua volta, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea del 7 dicembre 2000, alla quale il Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha conferito il
medesimo valore giuridico dei trattati (v. art. 6: «L'unione
riconosce i diritti, le liberta' e i principi sanciti nella Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea dei 7 dicembre 2000,
adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore
giuridico dei trattati») ha riconosciuto all'art. 26 il diritto dei
disabili «di beneficiare di misure intese a garantirne l'autonomia,
l'inserimento sociale e professionale e la partecipazione alla vita
della comunita', e all'art. 34, relativo alle misure di sicurezza e
assistenza sociale, ha in particolare previsto al comma 3 che «Al
fine di lottare contro l'esclusione sociale e la poverta', l'Unione
riconosce e rispetta il diritto all'assistenza sociale e
all'assistenza abitativa volte a garantire un'esistenza dignitosa a
tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le
modalita' stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e
prassi nazionali».
Una disposizione, quale quella dell'art. 12, comma 1, legge n.
118/1971, che attribuisce al soggetto totalmente inabile in
condizioni, per di piu', di gravissima disabilita', quale e'
senz'altro l'odierna appellante, un trattamento pensionistico del
tutto inidoneo a liberarlo dalla condizione di bisogno in cui versa
ed a garantirne condizioni di vita almeno dignitose inevitabilmente
si pone in contrasto anche con gli obblighi internazionali assunti
dallo Stato italiano e con i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e, pertanto, con gli articoli 10, comma 1, e 117, comma
1, della Costituzione.
16. L'art. 38, comma 4, legge 28 dicembre 2001, n. 448 ha
disposto dal 1° gennaio 2002 l'incremento, m presenza di determinate
condizioni reddituali, «fino a garantire un reddito proprio pari a
516,46 euro al mese per tredici mensilita'» della pensione degli
invalidi civili totali che abbiano un'eta' pari o superiore a 60
anni: proprio il mancato possesso in capo alla B. di tale requisito
anagrafico ha comportato, come si e' detto in precedenza, la
reiezione da parte dell'INPS della domanda di maggiorazione
presentata dall'odierna appellante il 2 agosto 2015.
La limitazione dell'incremento in parola agli invalidi civili
totali di eta' pari o superiore a 60 anni appare anch'essa
irragionevole allorche' l'invalido, come nel caso ben prima del
compimento del 60° anno di eta', si trovi in ragione delle patologie
sofferte in condizioni di gravissima disabilita' e privo della
benche' minima capacita' di guadagno: questa situazione non appare
certo meritevole di minor tutela rispetto a quella dell'invalido
civile totale che abbia mantenuto una residua capacita' di guadagno e
non soffra di patologie che lo rendano non autosufficiente e che,
pero', al compimento del 60° anno di eta', e unicamente in
conseguenza del raggiungimento di tale requisito anagrafico, acquista
il diritto a conseguire l'incremento in parola.
Ancor di piu' la disposizione dell'art. 38, comma 4, cit. si
appalesa irragionevole e discriminatoria se si considera che, a
parita' di condizioni reddituali, lo stesso art. 38 ha previsto al
primo comma l'incremento «fino al milione» a favore dei titolari di
assegno (o pensione) sociale al raggiungimento del 70° anno di eta':
costoro, infatti, per il solo raggiungimento di tale requisito di
eta' ed anche se esenti da patologie invalidanti o gravemente
invalidanti, acquisiscono il diritto ad un «reddito proprio fino al
milione», laddove un soggetto totalmente inabile di eta' compresa fra
18 e 59 anni che si trovi per di piu' in condizioni di gravissima
disabilita' - e' questo il caso dell'odierna appellante - viene a
percepire una pensione di inabilita' pari a poco piu' della meta'.
17. Deve quindi ritenersi non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3 e 38, comma 1, della Costituzione, anche la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 4, legge
28 dicembre 2001, n. 448 laddove subordina il diritto degli invalidi
civili totali, anche se in condizioni di gravissima disabilita' e
privi di ogni residua capacita' lavorativa, all'«incremento» in esso
previsto al raggiungimento del requisito di 60 anni di eta'.
18. La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12,
comma 1, legge n. 118/1971 e dell'art. 38, 4° comma, legge n.
448/2001 risulta, oltre che non manifestamente infondata, anche
rilevante, poiche' solo l'adeguamento della misura della pensione di
inabilita' a quella dell'assegno sociale ex art. 3, comma 6, legge n.
335/1995 o l'eliminazione del limite anagrafico del compimento del
60° anno di eta' previsto dall'art. 38, comma 4, legge n. 448/2001,
quantomeno in relazione ai soggetti affetti da gravissima
disabilita', puo' consentire l'accoglimento delle domande proposte in
giudizio dall'odierna appellante, essendo fra l'altro pacifico (v.
dichiarazioni concordi rese dai difensori delle parti all'udienza di
discussione del 29 maggio 2019) che le misure introdotte di recente
dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 conv. con modificazioni dalla
legge 28 marzo 2019, n. 26 («Disposizioni urgenti in materia di
reddito di cittadinanza e di pensioni») hanno riguardato unicamente
le prestazioni di carattere previdenziale erogate dall'INPS e,
altresi', l'assegno sociale di cui all'art. 3, comma 6, legge n.
335/1995 e non anche le prestazioni di invalidita' civile
disciplinate dalle disposizioni di legge qui denunciate.
P.Q.M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 1, della legge 30
marzo 1971, n. 118 di conversione del decreto-legge 30 gennaio 1971,
n. 5 nella parte in cui attribuisce al soggetto totalmente inabile,
affetto da gravissima disabilita' e privo di ogni residua capacita'
lavorativa, una pensione di inabilita' di importo, pari nell'anno
2018 ad euro 282,55 e nell'anno 2019 ad euro 285,66, insufficiente a
garantire il soddisfacimento delle minime esigenze vitali, in
relazione agli articoli 3, 38, comma 1, 10, comma 1, e 117, comma 1,
della Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 4, legge 28 dicembre
2001, n. 448, nella parte in cui subordina il diritto degli invalidi
civili totali, affetti da gravissima disabilita' e privi di ogni
residua capacita' lavorativa, all'incremento previsto dal comma 1 al
raggiungimento del requisito anagrafico del 60° anno di eta', in
relazione agli articoli 3 e 38, comma 1, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti nonche' al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
Sospende il giudizio in corso.
Cosi' deciso in esito all'udienza del 29 maggio 2019.
Il Presidente: Mancuso
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